תכנון במקרקעי ישראל לקראת פיתוח בר קיימא דפנה ברקײַארז* ואורן פרז**

Transcription

1 שוויון וצדק חלוקתי תכנון במקרקעי ישראל לקראת פיתוח בר קיימא דפנה ברקײַארז* ואורן פרז** המאמר מתמקד בתפקיד המרכזי שממלא מינהל מקרקעי ישראל בתחום התכנון, אף שמבחינה פורמלית אין הוא אחד ממוסדות התכנון הסטטוטוריים. המינהל משתמש לשם כך בזכויותיו כבעלים, לרבות ייזום תכניות, הכתבת תנאים לחוכרים, פיקוח (או היעדר פיקוח) על השימושים במקרקעין ושיתוף פעולה דה פקטו עם מוסדות התכנון הפורמליים. השפעתו היחסית של המינהל על התכנון בולטת גם על רקע חולשתם היחסית של מוסדות התכנון הפורמליים. לנוכח תפקידו המרכזי של המינהל בתחום התכנון, המאמר מוסיף ובוחן את האתוס המנחה את פעילותו (ה אתוס המוסדי של המינהל). אתוס זה מונחה על ידי ערכים של פיתוח מואץ (בהשראתה של המורשת הציונית) ולעתים אף משקף ריק אידיאולוגי שהופך את פעילותו של המינהל לחשופה במיוחד ללחצים מבחוץ. המאמר מציע אתוס חלופי לפעילותו של המינהל בתחום התכנוני אתוס של פיתוח בר קיימא, שעניינו פיתוח המתמקד לא רק בהווה, אלא גם בצורכי הדורות הבאים, תוך התחשבות בצרכים של קהילות שונות, ובכללן קבוצות הסובלות מייצוג חסר והשפעה מוגבלת על תהליכי קבלת ההחלטות. חלופה זו מוצגת הן כצורך חיוני (במציאות הקיימת בישראל שבה שוררת מודעות חסרה לחשיבות הנודעת לשמירה על המשאב הקרקעי) והן כעיקרון המשתלב בתפיסותיו של המשפט המנהלי ומתחייב מהן (במיוחד מן הזכות לשוויון וממעמדה של הרשות כנאמן הציבור). בהמשך לכך, מודגמת התרומה הצפויה מאימוץ העיקרון של פיתוח בר קיימא בהתייחס * פרופסור חבר, הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת תל אביב. ** מרצה, הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת בר אילן. אנו מבקשים להודות לאתי רוזנבלום על עזרתה המסורה במחקר ולישי בלנק ויפעת הולצמן גזית על הערותיהם. תודות נוספות למערכת משפט וממשל ולקורא החיצוני של המאמר מטעמה על תרומתם לנוסח הסופי של הדברים. 865

2 דפנה ברק ארז ואורן פרז משפט וממשל ז תשס ה לכמה שאלות בוערות בתחום התכנוני (שינוי הייעוד של קרקע חקלאית, דיון ביז מות תכנוניות שיש להן השלכות סביבתיות קשות, פיקוח המינהל על השימוש בקרקעות המדינה וכינון שיח אזרחי על אודות השימושים הקרקעיים בין הקהילה היהודית לקהילה הערבית). העיקרון של פיתוח בר קיימא ישפיע על מדיניותו של המינהל רק אם יחול שינוי בהכרתם של האנשים המכוונים את פעילותו ועומדים בראשו. עם זאת גם למשפט יכולה להיות תרומה להשגתו של יעד זה, הן על ידי ביסוס מעמדו של הערך הסביבתי כאינטרס בר הגנה, והן על ידי הפעלת הכלים הקלאסיים של הביקורת השיפוטית. המשפט המנהלי פיתח כללים המתמקדים בפיקוח על תהליך קבלת ההחלטות של המ נהל הציבורי האם היה מבוסס על תשתית עובדתית ראויה, האם התקיימה בו מידת פתיחות ציבורית מספיקה והאם נשקלו בו כל השיקולים הרלוונטיים. אלה יכולים לשמש מנוף להטמעת העיקרון של פיתוח בר קיימא בפעילותו של המינהל. ככל שבית המשפט יקפיד עם מינהל מקרקעי ישראל בדבר הליך קבלת ההחלטות שהתקיים בו, כך יקשה עליו לקבל החלטות נחפזות בלחצן של קבוצות אינטרסים, בלא פומביות מתאימה, ובלי לשמוע גורמים סביבתיים. א. מבוא. ב. מינהל מקרקעי ישראל כמתכנן: בין הדין למציאות התכנונית. ג. כוחו של מינהל מקרקעי ישראל מול חולשתם של מוסדות התכנון הפורמליים. ד. אתוס ארגוני של תאומים סיאמיים: מינהל מקרקעי ישראל והקרן הקיימת לישראל. ה. אתוס אלטרנטיבי: פיתוח ברײַקיימא. ו. פיתוח ברײַקיימא בישראל: צורך חיוני ועיקרון משפטי: 1. צורך חיוני פרקטיקה נעדרת פיתוח בר קיימא; 2. מצורך חיוני לעיקרון משפטי. ז. מהלכה למעשה. 1. שינוי הייעוד של קרקעות חקלאיות; 2. התנגדות ליזמות תכנוניות שיש להן השלכות סביבתיות קשות; 3. פיקוח על השימושים בקרקעות; 4. מעבר משיח של מאבק לאומי לשיח אזרחי על אודות שימושים ראויים. ח. פיתוח ברײַקיימא: בין התרבות הארגונית והמשפט המ נהלי. ט. סיכום. א. מבוא 866 לא ניתן להפריז בחשיבות הנודעת להליך התכנוני ולזהותם של מקבלי ההחלטות בו. הליך זה קובע את פניה של המדינה ומגדיר את זהותם של הנהנים מן המשאב הקרקעי. לשני היבטים אלה של ההליך התכנוני נודעת חשיבות מיוחדת בהקשר הישראלי בשל ממדיה

3 משפט וממשל ז תשס ה תכנון במקרקעי ישראל לקראת פיתוח בר קיימא הקטנים של מדינת ישראל ושיעור צפיפות האוכלוסין בה, שהוא מהגבוהים בעולם. 1 באופן מסורתי, העיסוק בהליך התכנוני התמקד בסמכויות ובהליכים כפי שנקבעו בחוק התכנון והבניה, תשכ ה בהקשר זה, מקובל לדון במידת המעורבות בגופי התכנון של נציגים מן השלטון המרכזי ונציגים של השלטון המקומי, 3 וכן בשאלות הנוגעות לאופיו הדמוקרטי של התכנון, מן ההיבט של שיתוף הציבור. 4 דיון זה, המתמקד בהסדרים הסטטוטוריים, מטשטש ואף מעלים את תפקידי המפתח בתחום התכנון של גורמים נוספים, שאין להם מעמד פורמלי בחוק. מאמר זה בוחן מקרה מיוחד של מעורבות משמעותית בהליך התכנוני לא של גוף פרטי-אינטרסנטי, 5 אלא של רשות מ נהלית שאינה מוכרת באופן פורמלי כגוף מתכנן מינהל מקרקעי ישראל. 1. בשנת 1998 הייתה הצפיפות הממוצעת בישראל נפש לקמ ר (גידול של פי שש מאז קום המדינה). בשטח שמצפון לבאר שבע הייתה הצפיפות הממוצעת נפש לקמ ר. כשהצפיפות נמדדת רק בשטח שמצפון לבאר שבע הצפיפות בישראל היא מהגבוהות בעולם. כך למשל, בשנת 1996 הצפיפות בבריטניה הייתה 241 נפש לקמ ר, בבלגיה ויפן 333 נפש לקמ ר ובהולנד, המדינה הצפופה באירופה, 374 נפש לקמ ר. ראו סימני חיים institute) 2000,worldwatch מהדורה ישראלית מרכז השל, 2000), 152. לשם השוואה, בבנגלדש, מן הצפופות במדינות העולם (מקום שמיני בטבלת הצפיפות העולמית), הצפיפות הייתה בשנת , נפש לקמ ר ואילו ברצועת עזה, הממוקמת במקום הרביעי באותה טבלה, הצפיפות בשנת 1999 הייתה 2850 נפש לקמ ר. ראו The World at Six Billion (Population Division, Department of Economic and Social Affairs, United Nations Secretariat, 12 October 1999, ESA/P/WP.154), 43 (table 20) ( publications/sixbillion/sixbillion.htm) (כל אתרי האינטרנט המוזכרים להלן נצפו לאחרונה ב- 20 במאי 2004 אלא אם כן צוין אחרת) לפי תחזיות לשנת 2020, הצפיפות בישראל עתידה לגדול ל ו בשטח שמצפון לבאר שבע שיעור דומה לזה של בנגלדש של היום. ראו סימני חיים, שם. 2. חוק התכנון והבניה, תשכ ה- 1965, ס ח 467. רשויות התכנון המוגדרות בחוק זה, ופועלות מכוחו הן המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, הוועדות המחוזיות והוועדות המקומיות. 3. ראו, למשל, ע א 2902/97 אחים עופר הנדסה ופיתוח בע"מ נ' גליקמן, פ ד נג( 1 ) 369, בעמ ; ע א 8116/99 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, שומרון, פ ד נה( 5 ) 196 (להלן עניין השומרון), בעמ ע א 1216/98 אבוטבול נ' ועדת ערר מחוז המרכז, פ ד נה( 5 ) השפעתן של קבוצות אינטרסים מאורגנות על תהליכים של קבלת החלטות נידונה בעיקר בספרות ה- choice.public ראו, למשל Daniel A. Farber & Philipe P. Frickey, Law and Public Choice: A Critical Introduction (Chicago, 1991); Symposium: The Theory of (1988) 167.Rev..Public Choice, 74 Va. L לדיון בהקשר הישראלי, ראו דפנה ברק ארז, דונם פה ודונם שם מינהל מקרקעי ישראל בצבת האינטרסים, עיוני משפט כא (תשנ ח)

4 דפנה ברק ארז ואורן פרז משפט וממשל ז תשס ה 868 חשיבותו של מינהל מקרקעי ישראל (או בכינויו הקצר המינהל), מבחינת משטר המקרקעין בישראל, היא ידועה ומוכרת. המינהל חולש על הרוב המכריע של הקרקעות במדינה, 6 ומנהל אותן בלא הנחיה חקיקתית של ממש. לפי חוק מינהל מקרקעי ישראל, 7 המינהל אמור לפעול על פי המדיניות הקרקעית הנקבעת על ידי מועצת מקרקעי ישראל. 8 אולם החוק אינו מוסיף דבר לגבי העקרונות שינחו את המועצה עצמה. עד כה, הדיון בתפקודו של המינהל התמקד בשאלות הנוגעות להקצאת זכויות במקרקעין על ידו, 9 ופחות במעורבותו בקביעת אופיים של השימושים בקרקעות, היינו בפן התכנוני. נושא זה תפקודו של מינהל מקרקעי ישראל כמתכנן והעקרונות שצריכים להנחות אותו בפעילותו התכנונית עומד במרכזו של המאמר הנוכחי. המאמר מניח את התשתית לדיון באמצעות תיאור התפקידים הרבים שממלא מינהל מקרקעי ישראל דה פקטו בתכנון הקרקעי בישראל (בפרק ב) והתייחסות לחולשה היחסית של גופי התכנון הפורמליים במדינה (בפרק ג). לנוכח תפקידו המרכזי של המינהל בתכנון, המאמר מוסיף ובוחן את האתוס המנחה את המינהל בפעילותו (בפרק ד), ולצורך כך מתייחס הן למינהל מקרקעי ישראל עצמו והן לקרן הקיימת לישראל, שע מה הוא מקיים פעילות סימביוטית. המאמר מציע אתוס אלטרנטיבי לפעילותו של המינהל בתחום התכנוני אתוס של פיתוח בר קיימא, המחייב פיתוח המתמקד לא רק בצורכי ההווה, אלא גם בצורכי הדורות הבאים (בפרק ה). חלופה זו מוצגת הן כצורך חיוני במציאות הקיימת בישראל והן כעיקרון המשתלב בתפיסותיו של המשפט המ נהלי הישראלי ומתחייב מהן (בפרק ו). בהמשך מודגמת התרומה הצפויה מקליטת העיקרון של פיתוח בר קיימא לדיון בכמה שאלות בוערות בתחום התכנוני (בפרק ז), וכן נבחנת האפשרות של הטמעת העיקרון באמצעות מנגנון הביקורת השיפוטית (בפרק ח, המקדים את הסיכום). מבחינה מתודולוגית, המאמר נשען על התיאוריה הכלכלית של פתרונות מסדר שני best).(second 10 תיאוריה זו עוסקת במצבים שבהם ההסדר האופטימלי אינו בר השגה 6. על פי כל המניינים, המדובר ביותר מ- 90%. פרופ ויסמן נוקב במספר 93%. ראו יהושע ויסמן, דיני קניין חלק כללי (נבו, תשנ ג), 193. עו ד גדעון ויתקון, לשעבר מנכ ל מינהל מקרקעי ישראל נוקב במספר 90.3%. ראו גדעון ויתקון, קרן קיימת לישראל ומינהל מקרקעי ישראל, קרקע 42 (אוקטובר 1996) 6, בעמ 11. נתון זה אינו כולל מקרקעי ציבור שהם בבעלות הרשויות המקומיות ושטחים בבעלות תאגידים סטטוטוריים. שם, שם. 7. חוק מינהל מקרקעי ישראל, תש ך- 1960, ס ח סעיף 2 לחוק מינהל מקרקעי ישראל מטיל על המינהל את האחריות לניהול מקרקעי ישראל. סעיף 3 לחוק מורה כי מועצת מקרקעי ישראל תקבע את המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל. החוק לא קובע קריטריונים מפורטים מלבד הוראות כלליות אלה. לפירוט, ראו ברק ארז (לעיל, הערה 5). 9. ראו למשל ברק ארז, שם. 10. הבסיס לדיון הכלכלי ב- best second הונח במאמרם של ליפסי ולנקסטר משנת ראו Richard G. Lipsey and Kelvin Lancaster, The General Theory of Second Best, 24 The Charles Blackorby, Economic ראו עוד.Review of Economic Studies ( ) 11

5 משפט וממשל ז תשס ה תכנון במקרקעי ישראל לקראת פיתוח בר קיימא בשל עיוותים שקיימים במשק. כאשר עיוותים אלה אינם ניתנים להסרה, אין מנוס מלפנות לפתרונות מסדר שני שמתחשבים בהם כאילוץ קיים. בדומה, גם אנו מניחים שהמצב הנוכחי, שבו למינהל מקרקעי ישראל יש תפקיד מרכזי בהליך התכנון שאינו מוצא ביטוי מפורש בחוק הוא במידה רבה אנומלי. עם זאת, במאמר זה אין בכוונתנו לעסוק במבנה הרצוי של מערכת התכנון בישראל. המאמר מבקש דווקא להאיר ולחקור את האנומליה הקיימת במערכת, להבהיר את היקפו של העיוות המוסדי במצב הקיים ולהצביע על אופציות לשיפורו של המצב בהתחשב בתנאים הקיימים. הפתרונות שנציע יהיו מטבעם פתרונות מסדר שני. אולם בהתחשב במכשלות הניצבות בפני שינוי רדיקלי של דיני התכנון, לדעתנו נודעת חשיבות רבה לדיון בפתרונות המתחשבים באילוצים הקיימים בשדה החברתי והפוליטי בישראל. 11 ב. מינהל מקרקעי ישראל כמתכנן: בין הדין למציאות התכנונית מן הבחינה הפורמלית, חוק התכנון והבנייה מכיר באופן מצומצם ביותר בלבד במעמדו התכנוני של מינהל מקרקעי ישראל. נוכחותו של המינהל בהרכבם של גופי התכנון הסטטוטוריים המועצה הארצית, הוועדות המחוזיות והוועדות המקומיות היא שולית, לכאורה. במועצה הארצית יש אמנם ייצוג נכבד לממשלה, אך נוסחו של החוק אינו מחייב שאחד מחברי הממשלה המכהנים בה יהיה השר הממונה על מינהל מקרקעי ישראל, ומכל מקום, אין בה נציגות למינהל מקרקעי ישראל ככזה. 12 בוועדות המחוזיות יש נציג אחד, מכוח הדין, למינהל מקרקעי ישראל (מתוך שמונה עשר חברים). 13 בוועדות המקומיות, המאוישות על ידי אנשי הרשויות המקומיות הרלבנטיות, 14 אין נציגות למינהל מקרקעי ישראל, אך יש להזמין לדיוניהן דרך קבע נציג שלו, כבעל דעה מייעצת בלבד, לצד נציגים נוספים. 15 גם בוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים יש למינהל מקרקעי ישראל נציג אחד בלבד (מתוך ארבעה עשר חברים). 16 הסדרים סטטוטוריים אלה אמנם נותנים ביטוי לרלבנטיות לזירה התכנונית של מי שחולש על מרבית קרקעות המדינה, אך הביטוי הוא חלש. הלכה למעשה, הסדרים אלה מהווים אך קצה קרחון. כפי שנראה, בפועל השפעתו של מינהל מקרקעי ישראל על ההליך התכנוני היא דומיננטית הרבה יותר. Policy in a Second-Best Environment, 23 The Canadian Journal of Economics (1990).748 בדומה, הכתיבה הכלכלית שעוסקת בניתוח מדיניות עוסקת בעיקרה במציאת פתרונות שהם 11..second best ראו,Blackorby שם, בעמ והדוגמאות המובאות שם. סעיף 2 (ב) לחוק התכנון והבנייה. 12. סעיף 7 לחוק התכנון והבנייה. 13. סעיפים 18 ו- 19 לחוק התכנון והבנייה. 14. סעיף 18 (ב)( 2 ) לחוק התכנון והבנייה. 15. סעיף 2 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה

6 דפנה ברק ארז ואורן פרז משפט וממשל ז תשס ה 870 מינהל מקרקעי ישראל יכול להשפיע ומשפיע בפועל על תכנון השימושים הקרקעיים בישראל בכמה דרכים 1. שליטה על השימושים בקרקע בכוח הבעלות ותנאי החכירה בתוקף תפקידו כמנהל מטעם הבעלים, מינהל מקרקעי ישראל יכול לקבוע את סוג השימושים בקרקע, בלא תלות בעמדתם הפורמלית של גורמי התכנון הרשמיים. הכלים המשפטיים המאפשרים זאת הם התנאים בחוזים שנעשים עם המשתמשים בקרקע, אכיפתם (או אי אכיפתם) של אלה. שימוש לגיטימי ביותר בסמכות הניהול של המינהל כולל קביעת סייגים לשימושים המותרים בקרקע, נוסף על ההגבלות הנובעות מהחלטותיהם של גורמי התכנון. כך, למשל, אם מינהל מקרקעי ישראל מתיר לעשות בקרקע המוחכרת על ידו שימוש לצרכים חקלאיים בלבד, להחלטה זו השלכות סביבתיות מובהקות (שמירה על שטחים פתוחים, מניעת זיהום תעשייתי). 17 במלים אחרות, גם קרקע שניתן לבנות עליה, יכולה להישאר קרקע ירוקה אם כך יחפוץ הבעלים. שליטתו של הבעלים בשימושים הנעשים בקרקע מוגבלת, כמובן, מכמה בחינות. מבחינת הדין, הבעלים אינו יכול להתיר שימושים האסורים על פי התכניות המחייבות. הוא רק יכול למנוע שימושים שהיו מותרים על פי התכניות, אם אינו חפץ בפיתוח נוסף של הסביבה, או שהוא מעוניין בפיתוח שהולם את שיקוליו שלו. דוגמה לכך ניתן להביא מע א בלייכפלד, 18 שבו נידונו חוזי החכירה עם עובדי בית הספר החקלאי מקווה ישראל. בחוזים אלה נקבע, כי החוכרים אינם רשאים לבצע הרחבות בנייה בלא הסכמתו המפורשת של המינהל. המשיבה ביקשה לבנות קומה נוספת בביתה, כדי שמשפחת ב תה תוכל לבוא להתגורר עמה. מינהל מקרקעי ישראל סירב להיענות לבקשה, לנוכח המדיניות של שמירת צביונו של המקום כשיכון צנוע שמיועד למגוריהם של עובדי המוסד ומותאם לאופיו. יש להעיר כי מן הסתם הבעלים לא יכול להיוותר אדיש להחלטותיהם של גופי התכנון. קרקע שיועדה לחקלאות ו הופשרה לבנייה, היא קרקע שהמינהל עשוי להיות מעוניין בבנייה עליה, לשם הגדלת הכנסותיו. אולם הוא לא חייב לעשות כן. במלים אחרות, למינהל מקרקעי ישראל (בכפוף להנחיותיה של מועצת מקרקעי ישראל) יש תפקיד מתכנן מכריע בהחלטה אם למצות את אפשרויות השימוש שעליהן הוחלט בהליך התכנון הרגיל. 19 אכן, לכל בעל מקרקעין עומדת הזכות להחליט אם לממש את שימושי הקרקע 17. על כוחו של המינהל ניתן לעמוד גם מן ההשפעה שיש לו על ניהול שמורות טבע שהוכרזו כחוק (לפי חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, תשנ ח- 1998, ס ח 1666). הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים נזקקת להרשאות ממינהל מקרקעי ישראל כדי שתוכל לפעול בתוקף סמכויותיה הסטטוטוריות לניהול ופיקוח על שמורות טבע שהוכרזו ושטחים המיועדים לשמורות טבע אך טרם הסתיימו הליכי הכרזתם. על פי דו ח מבקר המדינה לשנת 2001, התהליך הפורמלי של מתן ההרשאות התעכב זמן רב כך שפגע ביכולתה של הרשות להפעיל את סמכויות הפיקוח שלה. ראו דו"ח מבקר המדינה 52 ב (אפריל,( ע א 516/87 מדינת ישראל נ' בלייכפלד, פ ד מב( 3 ) דוגמה נוספת לכך משמש פסק דינה של השופטת אסתר חיות בה פ (ת א) 10871/99 מפעל

7 משפט וממשל ז תשס ה תכנון במקרקעי ישראל לקראת פיתוח בר קיימא המותרים לו. אולם כאשר מדובר בגוף מ נהלי החולש על מרבית שטח המדינה, הכמות הופכת לאיכות, והחלטת הבעלים הופכת להחלטה תכנונית בעלת ממד ציבורי. גם הימנעות של מינהל מקרקעי ישראל משימוש מלא בכוחות המוקנים לו כלפי החוכרים לפי החוזים שנעשו ע מם משפיעה על המציאות התכנונית. בשנים האחרונות אנו עדים לתהליך מתמשך של שימוש בקרקעות חקלאיות לצורכי מסחר, בעיקר במושבים ובקיבוצים. 20 חלק לא מבוטל משימושים אלה נעשה בלי שאלה אושרו בהליכים תכנוניים, וכן תוך הפרה של חוזי החכירה של המינהל, לפיהם הקרקעות מיועדות לצרכים חקלאיים. לו רצה בכך, יכול היה המינהל לנקוט נגד החוכרים החקלאיים אמצעים משפטיים שעילתם הפרות של חוזי החכירה (בשל החריגה מן השימושים המותרים בקרקע), וזאת בלא קשר לשאלת האכיפה של דיני התכנון והבנייה. ההימנעות ממיצוי הזכויות החוזיות של המינהל מהווה תמיכה עקיפה בשינוי התכנוני דה פקטו שעובר על הקרקעות החקלאיות בישראל. בחלק מן המקרים מדיניותו של מינהל מקרקעי ישראל אף מתבטאת בהחלטות בדבר הקצאת קרקעות, תוך התעלמות מן המציאות התכנונית ובלי לעבור ב צינורות התכנוניים הרגילים. אכן, זו אינה פרקטיקה לגיטימית, אך היא משפיעה על המציאות התכנונית דה פקטו. כך, למשל, פעל המינהל לעידוד התיישבות בודדים בחוות בנגב וזאת באזורים שבהם אין תכניות מיתאר מאושרות או אף בניגוד להן. 21 דוגמה נוספת מתייחסת לפעולות המים רמותײַהשבים אגודה חקלאית שיתופית נ' מנהל מקרקעי ישראל תל אביב (לא פורסם). בית המשפט הגדיר את השאלה העומדת להכרעה כך האם מוסמך המשיב 1 למנוע מן המבקשת לבנות בתי מגורים בבניה כפרית על פי הוראות תוכנית בנין ערים שבתוקף, במקרקעין שהוחכרו לה על ידי המינהל. שם, בפסקה 12. לעניין זה, הוסבר כי העובדה, כלשעצמה, שעל פי התוכנית שבתוקף ניתן לבנות במקרקעין נשוא התובענה, אין בה כדי להכריע את הכף, ועל מנת שתהא המבקשת זכאית לקבלת צו המורה למשיב 1 לחתום על תכניות הבניה, שהגישה לצורך קבלת היתרי הבניה במקרקעין, עליה להראות כי הזכויות שיש לה במקרקעין אלה, מאפשרות לה לבנות בהם וכי המשיב 1 אינו רשאי למנוע זאת בסרבו לחתום על התכניות. במילים אחרות, האפשרות הקיימת לבניה במקרקעין מבחינה תיכנונית, אינה מספקת ועל מנת להכריע בתובענה, יש לבחון מה טיב הזכויות שיש למבקשת במקרקעין, מהן המגבלות הכרוכות בזכויות אלה, אם בכלל, ומה מהות ההתקשרות שבינה ובין המשיב 1, כמי שמנהל את המקרקעין בשם ועבור בעליהם, קרי רשות הפיתוח. שם, בפסקה 14. לשם כך, נבחנו פרטי ההתקשרות שבין הצדדים, בחינה שהובילה לדחיית התובענה. 20. ראו דו"ח מבקר המדינה 50 ב (מאי 1999), בעקבות עתירה שהוגשה בנושא זה על ידי אדם טבע ודין והחברה להגנת הטבע, הוכן נוהל שקבע כי בקשות להתיישבות בודדים יאושרו בנפת באר שבע בלבד, כי המינהל לא יחתום על חוזה להחכרת מקרקעין ולא ייתן הרשאה לשימוש במקרקעין אלא אם כן השימוש המבוקש תואם את ייעוד המקרקעין על פי תכנית המתאר המתאימה, וכי האישור שיינתן אינו פוטר מן החובה לקבל היתרים לפי חוק התכנון והבנייה. לנוכח הנוהל, הוחלט על מחיקת העתירה, בכפוף לזכותן של העותרות לשוב אל בית המשפט אם זה לא ימומש. ראו 871

8 דפנה ברק ארז ואורן פרז משפט וממשל ז תשס ה 872 הייעור של הקרן הקיימת לישראל (הידועה גם בשמותיה המקוצרים הקרן הקיימת או קק ל), אשר קשורה עם מינהל מקרקעי ישראל בקשר אמיץ, כפי שיוסבר בהמשך. 22 בהתאם לאמנה שנכרתה בשנת 1961 בינה לבין המדינה, אחראית קק ל ל הכשרת מקרקעי ישראל וייעורם. 23 עד העת האחרונה, בוצעו פעולות ייעור אלה באופן אוטונומי על ידי הקרן הקיימת, בלא אישור תכנוני, ותוך הסתפקות בפיקוח הסמלי של ועדת מרעה ויער 24 אשר משמשת כגוף מייעץ למינהל מקרקעי ישראל בעניין נטיעות חדשות יזמות של הבעלים לבעלים של קרקע יש תפקיד חשוב בהליך התכנוני כגורם המניע שלו. בפועל, תכניות רבות מתחילות ביזמה של הבעלים, שהוא בעל האינטרס הישיר בפיתוח הקרקע. למינהל מקרקעי ישראל, כמנהל מטעם הבעלים של מרבית הקרקעות בתחומי המדינה, יש לפיכך תפקיד מפתח בהליך התכנוני. כתוצאה משורה של החלטות ממשלה שהתקבלו משנת 1992 ואילך, אשר הטילו על המינהל לשווק קרקע לבניית 50,000 דירות מדי שנה, המינהל הפך ליזם ומתכנן הפרוייקטים הגדול במדינה. 26 בהקשר בג ץ 243/99 אדם טבע ודין נ' שר החקלאות (לא פורסם). בחודש אפריל 2003 חזרה ועתרה החברה להגנת הטבע לבית המשפט בעניין זה בטענה כי הרשויות אינן אוכפות את הנוהל האמור וכי התופעה של התיישבות בודדים בנגב ממשיכה להתפשט תוך פגיעה קשה בשטחים הפתוחים באזור. ראו עת מ (ב ש) 243/03 החברה להגנת הטבע נ' יו"ר המועצה האזורית (תלויה ועומדת). 22. ראו פרק ד להלן. 23. סעיף 10 לאמנה בין מדינת ישראל לבין קרן קיימת לישראל מיום ראו י פ תשכ ב 1597 (להלן האמנה). ראו גם בג ץ 288/00 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ ד נה( 5 ) 673 (להלן עניין הייעור), בעמ ועדת מרעה ויער היא ועדת תיאום בין משרדית (ללא מעמד סטטוטורי), וחברים בה נציגים של משרד החקלאות, מינהל מקרקעי ישראל, הרשות לשמירת הטבע וגנים לאומיים והקק ל (החברה להגנת הטבע משתתפת כמשקיפה). עניין הייעור, שם, בעמ נגד פרקטיקה זו הוגשה עתירה על ידי עמותת אדם טבע ודין, שבה נטען כי פעולות הייעור פוגעות בערכי טבע, וכי תוכנית מיתאר ארצית ליער ולייעור תמ א 22 מחייבת הכנת תכנית מפורטת לצורך ביצוען. בית המשפט קיבל את עמדתם של העותרים באשר לפרשנותה של תמ א 22, לאחר שקבע כי תומכים בה גם שיקולים עקרוניים של שקיפות ההליך התכנוני ושל שיתוף הציבור בו. שם, בעמ משרד האוצר הגדיל בהתאם לכך את תקציבי התכנון של המינהל. כדי לעמוד במטלות האמורות בחר המינהל לנקוט מהלך של הפרטה, אשר לפיו נמסר התכנון, השיווק והפיתוח של הקרקע לחברות מנהלות. לפי דו"ח מבקר המדינה 52 ב (לעיל, הערה 17) בשנים ת קצב המינהל את החברות המנהלות והמתכננות ביותר מ- 550 מיליון ש ח לתכנון של מאות אלפי דירות. שם, בעמ ראו גם ע א 6576/01 החברה לייזום מיסודה של סי.פי.אם בע"מ נ' לירן, פ ד נו( 5 ) 817 (התדיינות בעקבות בקשה לעיון בחוזה שנכרת עם החברה שזכתה במכרז לתכנון קרקע של המינהל בראש העין).

9 משפט וממשל ז תשס ה תכנון במקרקעי ישראל לקראת פיתוח בר קיימא זה חשוב לציין, כי תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה שינה את המציאות התכנונית של מדינת ישראל בקובעו כי כל אדם שהוא בעל עניין בקרקע יכול ליזום הליך תכנוני קביעת אופיים של יישובים באמצעות תנאים בחוזי החכירה ובמכרזים מינהל מקרקעי ישראל, שמקצה קרקע לצורך הקמתם של יישובים חדשים או הרחבה של יישובים קיימים, משפיע על אופיים של יישובים אלה בין באמצעות תנאים בחוזי החכירה שנעשים עם המתיישבים, ובין באמצעות תנאים הקובעים את הזכאות להשתתף במכרזים של שיווק הקרקעות. תנאים אלה, שלעתים חוקיותם שנויה במחלוקת, היו נתונים להתדיינויות משפטיות בשנים האחרונות. בחלק מן המקרים, קביעת המדיניות בכל הנוגע לאופי היישובים מותווית על ידי המינהל עצמו במישרין. כך, למשל, בע א וייס 28 נידונה מדיניותו של המינהל לאפשר העברה של זכויות החכירה בשיכון העובדים של בית הספר החקלאי מקווה ישראל רק לבית הספר או לעובדים בו. בה פ קרית שמואל, 29 הוגשה עתירה נגד המכרז שהתייחס לשיווק מגרשים לבנייה עצמית באזור דתי, מפני שזה לא כלל הגבלה הנוגעת לאורח החיים של המתיישבים. במקרים אחרים, המינהל משפיע על קביעת אופיים של יישובים באמצעות נכונות לשיתוף פעולה עם גופים המקדמים שיווק סלקטיבי של הקרקעות שהם חוכרים מן המינהל. הדוגמה המפורסמת ביותר לכך היא, כמובן, בג ץ קעדאן, 30 שבו נקבע, כי המינהל אינו רשאי להחכיר קרקע לסוכנות היהודית לשם הקמת יישובים אשר יהיו סגורים בפני ערבים. דוגמה ידועה אחרת מתייחסת למדיניות של הרחבת המושבים בעבור בני הדור השני. 31 בהקשר זה, נפסק בע א בארותיים, 32 כי המינהל אינו יכול להתפרק מתפקידו הציבורי ולמסור למושב את ההחלטה לגבי זהותם של החוכרים. עמדת המושב בעניין זה יכולה להיות בעלת מעמד של המלצה בלבד. 4. הסכמי פיתוח במקרים רבים המינהל משאיר בידיו כוח לפקח על המשך השימוש בקרקעות שהוא מחכיר באמצעות המודל של הסכם פיתוח, המחייב את החוכר לעשות 27. חוק התכנון והבניה (תיקון מס 43), תשנ ה- 1995, ס ח ראו סעיף 61 א לנוסחו העדכני של חוק התכנון והבנייה. 28. ע א 15/87 מדינת ישראל נ' וייס, פ ד מה( 1 ) ה פ (חי ) 102/99, בש א 626/99 שכונה שיתופית של הפועל המזרחי בעמק זבולון קרית שמואל בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ מ תשנ ח( 3 ) בג ץ 6698/95 קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ ד נד( 1 ) 258 (להלן בג ץ קעדאן). 31. הקצאת קרקע ללא מכרז לצורך בנייה לבני דור שני הוכרה כלגיטימית על ידי השופט שמגר בבג ץ 5023/91 פורז נ' שר הבינוי והשיכון, פ ד מו( 2 ) 793 (להלן בג ץ פורז), בעמ 801. הרחבת המושבים נעשתה בהתאם להחלטה מספר 737 של מועצת מקרקעי ישראל, מיום בינתיים, בוטלה החלטה זו בפסק דינו העקרוני של בג ץ בסוגיית שינוי ייעודן של הקרקעות החקלאיות. ראו בג ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי בישראל נ' שר התשתיות הלאומיות, פ ד נו( 6 ) 25 (להלן עניין הקרקעות החקלאיות). 32. ע א 3962/97 בארותיים מושב עובדים נ' ארד, פ ד נב( 4 ) 614, בעמ

10 דפנה ברק ארז ואורן פרז משפט וממשל ז תשס ה פעולות לפיתוחה של החלקה המוחכרת ובנייה עליה. בע א הוד אביב, 33 הדגיש בית המשפט העליון את החשיבות הנודעת לסמכותו של המינהל לפקח על תכניות בנייה, בתוקף הסכם הפיתוח, 34 בהסבירו כי סמכות המינהל לאשר תכניות בנייה של יזם בטרם יוגשו לרשויות התכנון הינה סמכות מובנת על רקע היותו מופקד על ניהול קרקעות המדינה וככזה, בעל אינטרס ישיר בפיתוחם, במיצוי פרוייקט היזמות שלשמו נקשר הסכם הפיתוח, וכבעל ענין באופי הבנייה העומדת להתבצע בשטח ובהיקפה. המינהל כצד להסכם הפיתוח הינו בעל ענין ישיר בתוכנן ואופיין של תכניות הבנייה המיועדות לשטח בהקשרן התכנוני, ומכאן אף החובה להעביר את התכניות לאישורו בטרם יועברו למוסדות התכנון החלטה אם להקצות קרקע או להשאיר רזרבה קרקעית ללא שימוש מינהל מקרקעי ישראל מחזיק ברזרבות קרקע בלתי מנוצלות. בנסיבות אלה, מופקדת בידיו ההחלטה אם להיענות לבקשות להקצאות קרקע, אשר יביאו לידי שימושים פעילים בקרקעות, או להשאיר בידיו, לעת עתה, רזרבות קרקע בלתי מנוצלות עבור הדורות הבאים. 6. שיתוף פעולה עם מוסדות התכנון למינהל יש גם תפקיד תומך בהליך התכנוני, למשל, כאשר הוא מאמץ מדיניות הנמנעת מהחכרת קרקע לשימושים הנוגדים את התכניות החלות עליה. ברוח זו, בית המשפט העליון סמך את ידיו על החלטה להפסיק משא ומתן שנסב על החכרת קרקע חרף השלב המתקדם שלו, לאחר שהתברר כי השטח הנדון מיועד לשמש שטח ציבורי פתוח. 36 בית המשפט קיבל, באופן עקרוני, את מדיניותו של המינהל להתייעץ עם רשויות התכנון ולבדוק אם החכרת הקרקע תואמת את התכנון שנקבע לגביה. לדברי השופטת שטרסברג כהן ע א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ ד נה( 4 ) סעיף 2 להסכם הפיתוח בין המינהל ליזם, שנידון בפסק הדין, קבע כי המינהל מעמיד בזה את המגרש לרשות היוזם והיוזם מקבל בזה את המגרש לרשותו לתקופת הפיתוח בלבד, לשם פיתוחו ובניית המבנים בהתאם לאמור במבוא לחוזה זה, ובהתאם לתכניות שתאושרנה על ידי המינהל והרשויות המוסמכות. סעיף 5 להסכם קבע כי היוזם מתחייב בזה (א) להכין ולהגיש למינהל לאישורו את תכניות הבנייה של המיבנים שהוא מבקש לבנות על המגרש... ; (ב) להגיש לרשויות התכנון המוסמכות רק את תכניות הבנייה שאושרו על ידי המינהל ולעשות את כל הנדרש לקבלת היתר בנייה כדין מרשויות התכנון המוסמכות והכל מיד עם קבלת אישור המינהל לתכניות הבנייה. 35. שם, בעמ ע א 5042/96 כהן נ' מינהל מקרקעי ישראל, מחוז ירושלים, פ ד נג( 1 ) 743.

11 משפט וממשל ז תשס ה תכנון במקרקעי ישראל לקראת פיתוח בר קיימא שקילת השיקול התכנוני שעליו חיוותה העירייה את דעתה, באה במסגרת חובתו של המינהל לפעול בסבירות בטרם יוחלט על החכרת מקרקעין, וזאת חרף העובדה שאין הוא הרשות המוסמכת לענייני תכנון ובנייה. מינהל מקרקעי ישראל, כמו גם רשויות התכנון והבנייה, הינן רשויות מינהליות, הפועלות מכוח חוק על מנת לשרת את אינטרס הציבור, כל רשות בתחומה היא. נוכח הזיקה ההדוקה בין ניהול מקרקעי ישראל מחד גיסא, ובין היבטי תכנון ובנייה המצויים בתחומן של הרשויות המופקדות על כך מאידך גיסא, מן הראוי הוא שתתקיים מידה של שיתוף פעולה בין הרשויות המוסמכות, על מנת שכל רשות תוכל להציג בפני רעותה שיקולים רלוונטיים הקשורים בתחום שעליו היא מופקדת. 37 במקרים אחרים, תכנון המחייב העתקת שימושי קרקע יוצרי מטרדים, כגון שדה תעופה, נעשה בתיאום עם מינהל מקרקעי ישראל המנהל את מאגר הקרקעות הפנויות. 38 פעולותיהם של מינהל מקרקעי ישראל ומועצת מקרקעי ישראל בהקשרים שתוארו לעיל יוצרות אפקט מצטבר של ריכוז החלטות משמעותיות בתחום התכנון בידי רשויות שמן הבחינה הפורמלית אינן נחשבות לחלק מן המערך התכנוני בישראל. כפי שנטען בהמשך, הכרה במציאות זו מחייבת כי מינהל מקרקעי ישראל יכלכל פעולותיו מתוך מודעות להשפעתו המרכזית והנמשכת על תחום התכנון בישראל. ג. כוחו של מינהל מקרקעי ישראל מול חולשתם של מוסדות התכנון הפורמליים את מרכזיותו של המינהל כגוף מתכנן והשפעתו הלא פורמלית על מוסדות התכנון יש להבין גם על רקע חולשתם היחסית של אלה במדינת ישראל. כפי שיפורט בהמשך, מוסדות התכנון במדינת ישראל נתפסים כ מהמורות שיש לחלוף על פניהן בדרך לאישור פרויקטים, בעיקר בעיניהם של יזמים ופוליטיקאים. 37. שם, בעמ ראו, למשל, בג ץ 5598/00 עיריית הרצליה נ' רשות שדות התעופה בישראל, פ ד נז( 3 ) 883. מפסק הדין עולה כי בדיקת האפשרות של העתקת מיקומו של שדה התעופה הרצליה נעשתה תוך מעורבות גבוהה של מינהל מקרקעי ישראל. וכך כותבת השופטת ביניש באשר למציאת פתרון לטווח הארוך עולה מתשובת המדינה השתלשלות העניינים הזו מינהל מקרקעי ישראל, המעוניין לעשות שימוש אחר במקרקעין ששדה התעופה הרצליה פועל בהם ולהסיר את מגבלות הבנייה המוטלות על מקרקעין הסמוכים לו, שכר באוגוסט 2000 את שירותיה של חברה מתכננת על מנת שתערוך סקר אתרים ובדיקת היתכנות להעתקת שדה התעופה. שם, בעמ 891. בהמשך הדברים נכתב, כי ההצעות למיקומים חלופיים לשדה התעופה נידונו במינהל מקרקעי ישראל בשיתוף משרד התחבורה. שם, בעמ

12 דפנה ברק ארז ואורן פרז משפט וממשל ז תשס ה 876 לחולשה של מערכת התכנון ביטויים מספר. 39 החוסר בגוף תכנון מרכזי, אשר יוכל להתמודד בצורה ראויה עם אינטרסים פוליטיים וכלכליים קצרי טווח, הנו הראשון שבהם. 40 הגופים השונים שפועלים כיום בהליכי התכנון, כגון מינהל התכנון, המשרד לאיכות הסביבה והוועדה לשמירת קרקע חקלאית ושטחים פתוחים, אינם מהווים תחליף ראוי לרשות תכנון עצמאית. 41 עד לא מכבר פעל מינהל התכנון במשרד הפנים, כגורם המקצועי שאמור לסייע לשר הפנים בהפעלת סמכויותיו על פי חוק התכנון והבנייה. 42 מינהל התכנון מופקד על גיבוש מדיניות לאומית בתחום התכנון המרחבי ואמור להנחות את מוסדות התכנון בכל הדרגים. בתוקף תפקידו, אמור מינהל התכנון לתת חוות דעת תכנונית על אלפי תכניות, שמוגשות לוועדות התכנון השונות וליזום תכניות מתאר ארציות ומחוזיות בתחומים שונים (אשפה, ייעור וכדומה). בשנים האחרונות ממלא מינהל התכנון תפקיד מפתח בעיצוב המציאות התכנונית של מדינת ישראל, אך סמכויותיו, ובפרט מעמדו לעומת שר הפנים (וכיום ראש הממשלה) וגופי התכנון, אינם מעוגנים בצורה ראויה בחוק. למעשה, מינהל התכנון מוזכר בחוק התכנון והבנייה רק פעם אחת, ואף זאת בדרך אגב. 43 בפועל, סמכויותיו של מינהל התכנון נגזרו מסמכותו של שר הפנים לקבוע כי תכנית שהופקדה תהיה טעונה אישורו, 44 ומהסמכויות הסטטוטוריות של מתכנן המחוז. 45 מצב דברים זה היה בעייתי משני טעמים. מחד גיסא, משום שסמכויותיו של מינהל התכנון נגזרות מסמכויות שר הפנים, הוא מוגבל 39. לדיון בחולשת התכנון הממלכתי המרכזי בישראל ראו גם אורי פינקרפלד, רפורמה במדיניות מקרקעי ישראל האמנם? (לביקורת דו ח ועדת רונן, ), קרקע 43 (ספטמבר (1997,13 בעמ התמודדות ראויה עם אינטרסים פוליטיים אין פירושה, בהכרח, הרחקה של האינטרסים מן ההליך התכנוני והפיכתו ל מקצועי גרידא. תחום התכנון רווי החלטות ערכיות וחלוקתיות. ממילא, אין בכוונתנו לנקוט עמדה נגד שיתוף של נציגי ציבור בגופי התכנון. לשיקולים דמוקרטיים בהליך המ נהלי (תוך התייחסות גם לשאלות של ייצוג), ראו דפנה ברק ארז, האתגר הדמוקרטי של המשפט המינהלי, עיוני משפט כד (תש ס) 369. עם זאת, אין ספק שהליך החשוף רק להשפעות של מקורבים לצלחת ושל אינטרסנטים כלכליים, ונתון במעטה כבד של חוסר שקיפות, הוא שלילי לפי כל אמת מידה. 41. להצעת חוק, שביקשה להקים במשרד ראש הממשלה רשות לתכנון ולפיתוח שתאגד, תחת גג אחד, את מינהל התכנון ומינהל מקרקעי ישראל ותבטיח תיאום טוב יותר בין הגופים ראו הצעת חוק הרשות לתכנון ולפתוח (תיקוני חקיקה), תש ס- 1999, ה ח לא נראה שיש כיום גב פוליטי של ממש לקידום ההצעה. 42. ע א 8366/99 עפרת נ' שר הפנים, פ ד נו( 1 ) 155, בעמ סעיף 88 לחוק התכנון והבנייה קובע כי תכנית מיתאר מחוזית תופקד במשרד הועדה המחוזית והעתקה יועבר למינהל התכנון במשרד הפנים בירושלים; תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת, תופקד במשרד הועדה המחוזית ובמשרד הועדה המקומית הנוגעת בדבר. 44. סעיף 109 לחוק התכנון והבנייה, וכן סעיף 72 לחוק זה. 45. סעיף 8 לחוק התכנון והבנייה.

13 משפט וממשל ז תשס ה תכנון במקרקעי ישראל לקראת פיתוח בר קיימא בניהולה של מדיניות תכנונית עצמאית מזו של השר. מאידך גיסא, מפני שמעמדו של מינהל התכנון ביחס לוועדות המקומיות והמחוזיות אינו מוסדר בחוק, יכולות אלה לדחות את הנחיותיו, ואף לקבל גושפנקה לסירובן מן ההלכה המכירה בעצמאות שיקול הדעת של הרשות המוסמכת. 46 זאת, אף שמבחינה מקצועית התלות של הוועדות במינהל התכנון היא ניכרת ובמידה רבה גם רצויה. אכן, התכנון הארצי צריך להתחשב גם בצרכים מקומיים, ובמובן זה יש מקום ל רב תרבותיות תכנונית. אולם, רב תרבותיות זו צריכה להיות תולדה של דיאלוג מובנה עם התכנון המרכזי והתחשבות בשיקולים לאומיים ומקצועיים, ולא תולדה של חולשה מוסדית. בינואר 2003, ערב הבחירות לכנסת, החליטה הממשלה, ביזמת ראש הממשלה אריאל שרון, להעביר את מינהל התכנון למשרד ראש הממשלה. 47 אולם סמכויות שר הפנים בתחום התכנון לא הועברו לראש הממשלה, ולכן גדלה עוד יותר אי הבהירות הקיימת בהקשר זה. לנוכח העובדה שהחלטת הממשלה נומקה בצורך להאיץ את הליכי התכנון, מתעוררים חששות כבדים באשר ליכולתו של מינהל התכנון לבטא מדיניות עצמאית. 48 מעמדם הסטטוטורי של גופים אחרים, כגון המשרד לאיכות הסביבה והוועדה לשמירת קרקע חקלאית ושטחים פתוחים, שגם להם תפקיד חשוב בהליך התכנון, אינו טוב יותר ראו למשל עת מ (תל אביב יפו) 1112/01 פז חברת נפט נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה "זמורה" (טרם פורסם) המערכת השלטונית (משרד הפנים) שבמסגרתה פועלת הועדה המקומית, אינה יכולה לעקוף את דרישת שיקול הדעת האוטונומי של הועדה המקומית ולהתערב בו על ידי הנחיות פנימיות. שכן הנחייה פנימית של גורם חיצוני לועדה (בהבדל מ הנחיות פנימיות של הועדה את עצמה) מחליפה את שיקול הדעת העצמאי של הועדה בשיקול דעתו של הגורם שהוציא את ההנחיה ושומטת את הבסיס מתחת לפני פעולתה האוטונומית של הועדה כרשות מוסמכת על פי החוק. כן ראו ע א 217/90 הועדה המקומית לתכנון ובניה קריות נ' עיני, פ ד מז( 2 ) צפריר רינת, אחרי שהשתלט על הקרקעות ראש הממשלה עומד להשתלט גם על התכנון, הארץ (5.1.03) ב 3. לצעד זה קדמה העברתו של מינהל מקרקעי ישראל למשרד ראש הממשלה (ממשרד התשתיות) בחודש דצמבר נגד החלטת הממשלה הוגשה עתירה לבג ץ על ידי החברה להגנת הטבע ואדם טבע ודין, בג ץ 899/03 החברה להגנת הטבע נ' ראש ממשלת ישראל (תלויה ועומדת). בינתיים, כתולדה של תהליך הרכבת הממשלה לאחר הבחירות, הוחלט על העברת מינהל מקרקעי ישראל ומינהל התכנון למשרד המסחר והתעשייה, שעליו הופקד השר אהוד אולמרט. 48. רינת, שם. 49. תקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), תשמ ב- 1982, ק ת 4307 (להלן תקנות תסקירי השפעה על הסביבה) אינן מהוות תשתית מספקת לביקורת סביבתית על הליך התכנון, בעיקר בשל תחולתן הצרה. ראו, בהקשר זה בג ץ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פ ד נ( 3 ) 441. לעומת המצב השורר בישראל, באירופה התקבלה לאחרונה חקיקה, אשר הרחיבה את החובה להגיש תסקירי השפעה על הסביבה מפרוייקטים ספציפיים לתכניות. ראו Directive 2001/42/EC of the European Parliament 877

14 דפנה ברק ארז ואורן פרז משפט וממשל ז תשס ה מינהל התכנון סובל לא רק ממחסור בסמכויות, אלא גם ממחסור באמצעים. החוק גם אינו קובע מסגרת תקציבית ראויה למינהל התכנון. בפועל, תקציבו הדל (6 מיליון שקלים בשנת 2002) של מינהל התכנון אינו מאפשר לו למלא ביעילות את תפקידיו הרבים. 50 על כן נגרמים עיכובים באישורן של תכניות, ואלה משמשים עילה לניגוחו של מינהל התכנון כ פקק ביורוקרטי. חולשתן של מערכות התכנון באה לידי ביטוי גם בניסיונות החוזרים ונשנים של הכנסת לכרסם בהן ביזמות חקיקה שונות, שמונעות על ידי התפיסה הרואה בהליך התכנוני מעמסה ביורוקרטית, נטולת ערך חברתי של ממש. כך, למשל, בראשית שנות התשעים, בתקופת העלייה ההמונית מארצות חבר העמים, קיבלה הכנסת את חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), תש ן- 1990, 51 שנועד לקצר את הליכי התכנון לבנייה למגורים. החוק קבע בהוראת שעה (למשך שנתיים) הסדרים מיוחדים לאישור תכניות בנייה, שהקלו במידה ניכרת את שינוי הייעוד של קרקע חקלאית לקרקע למגורים. 52 החוק התעלם מהיעד החשוב של שמירה על שטחים פתוחים שעומד (לצד יעדים נוספים) ביסוד הפיקוח על השימוש בקרקע חקלאית. חרף זאת, בית המשפט העליון פירש אותו בהרחבה, כמקור סמכות גם לתכנון של ערים חדשות, להבדיל מהרחבה של יישובים קיימים. 53 התעלמות דומה מהחשיבות החברתית של מנגנוני הפיקוח הקבועים בחוק התכנון והבנייה משתקפת בגוף חדש הוועדה לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות (ובקיצור הועדה לתשתיות לאומיות) שהוקמה בחוק ההסדרים לשנת ועדה זו הוקמה and of the Council, 27 June 2001, on the assessment of the effects of certain plans and programs on the environment [known also as the European Directive on Strategic Assessment].Environmental לביקורת על פעילותה של הוועדה לשמירת קרקע חקלאית ושטחים פתוחים ראו דו"ח מבקר המדינה 51 ב (אפריל 2000), זיו מאור, לקצר הליכי תכנון, להגביר התיאום בין משרדי הממשלה, הארץ מוסף כלכלה ( ) ג חוק הליכי תכנון ובניה (הוראות שעה), תש ן- 1990, ס ח החוק קבע כי יוקמו בתחומי כל המחוזות של משרד הפנים ועדות לבנייה למגורים (ול לים) שתהיה להן הסמכות לדון ולהחליט בדבר תכניות שעניינן הקמת 200 יחידות מגורים ומעלה, וזאת במקום כל ועדה אחרת לפי חוק התכנון והבנייה, לרבות הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית הפועלת ליד המועצה הארצית לתכנון ובנייה, שלה מסורה הסמכות בנושא שינוי ייעוד של קרקע חקלאית. 53. בג ץ 2683/92 מכבים ישוב קהילתי במודיעים נ' הוועדה לבנייה למגורים במחוז המרכז, פ ד מח( 1 ) חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002), תשס ב- 2002, ס ח באמצעותו הוספו לחוק התכנון והבנייה סעיפים 6 א- 6 ו, ו- 76 ב- 76 ג. לדיון מעמיק יותר בבעייתיות של הגוף החדש, ראו חוות דעת מטעם נציבות הדורות הבאים בכנסת בנושא הוועדה לתכנון ובניה של תשתיות לאומיות (מוגשת לכנסת על פי הוראות סעיף 32 לחוק הכנסת, תשנ ד ) מיום 13 מאי 2002 (העתק שמור אצל הכותבים). 878

15 משפט וממשל ז תשס ה תכנון במקרקעי ישראל לקראת פיתוח בר קיימא כדי לאפשר אישור מזורז של פרוייקטים גדולים כתחנות כוח, נמלי תעופה, מתקני מים וביוב וכבישים, 55 בהליך מקוצר ותוך עקיפת ההסדרים הרגילים של חוק התכנון והבנייה. לוח הזמנים שנקבע בהסדר החדש לדיון בפרוייקט תשתית, הכולל הכנת הנחיות להכנת תסקיר השפעה על הסביבה, הכנת חוות דעת על התסקיר, בדיקה תכנונית, זמן להערות והשגות מהציבור ודיון מסכם בוועדה, הנו קצר במידה ניכרת מלוחות הזמנים המקובלים בדיון בתכניות אחרות. 56 יתר על כן, בניגוד למצב הרגיל שבו המשרד לאיכות הסביבה ממונה על קביעת ההנחיות לתסקירים ועל בדיקת התסקירים לאחר הכנתם, על פי ההסדר החדש הסמכות להכין את ההנחיות ולבחון את התסקירים הועברה מן המשרד לאיכות הסביבה לידיו של יועץ סביבתי חיצוני שאינו עובד מדינה. 57 הפרטה זו של תהליך הבדיקה היא בעייתית משום שהיא חושפת אותו לאפשרות של ניגוד אינטרסים. 58 בשוק 55. סעיף 1 לחוק התכנון והבניה מגדיר תשתיות לאומיות כ מיתקני תשתית, נמל תעופה, נמל, מעגן, מיתקן להתפלת מים, מיתקני מים וביוב לרבות מאגרים, אתרי סילוק וטיפול בפסולת, תחנת כוח, מיתקן אחסון גז ודלק או דרך, והכל אם ראש הממשלה, שר האוצר ושר הפנים הכריזו, על כל אחד מהם, כי הוא בעל חשיבות לאומית. 56. זמן הדיון הכולל בפרוייקט קוצר מ- 201 ל- 103 ימים, בהנחה שיהיה צורך בהגשת תסקיר השפעה על הסביבה. החוק קובע תקופה של 7 ימים לצורך הכנת הנחיות להכנת תסקיר ותקופה של 14 ימים להכנת חוות דעת לגבי התסקיר (לעומת 14 ו- 30 ימים בהתאמה בדיון בתכניות אחרות). החוק קובע תקופה של 30 ימים למתן השגות והערות לתכנית ו- 21 ימים לדיון בהן (לעומת 60 ו- 45 בהתאמה). ראו סעיף 76 ג לחוק התכנון והבנייה. ראו גם צפריר רינת, רצ בסקי הקמת ועדת תשתיות תהפוך תוכניות המתאר לחסרות משמעות, הארץ מוסף נדל"ן (3.2.02) 6. בשל ההתנגדות שעוררה הצעת החוק בקרב גופים סביבתיים, ראש מינהל התכנון (באותה עת) דינה רצ בסקי, וכמה חברי כנסת, הושמט ממנה ברגע האחרון סעיף שהיה מאפשר לוועדה לדון גם בתכניות בנייה למגורים בהיקף של יותר מ יחידות דיור. ראו זיו מאור, בנייה מזורזת למגורים הוצאה מחוק ההסדרים, הארץ ( ) ג 1. נגד החקיקה המעגנת את פעילותה של הוועדה הוגשה עתירה לבג ץ שהתבססה על טענה בדבר מעמדה החוקתי של הזכות לאיכות סביבה ראויה. עתירה זו נדחתה, על יסוד פרשנות חוקתית שדחתה את ההצעה להכיר בזכות לאיכות סביבה ראויה כחלק מהזכות לכבוד המעוגנת בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. ראו בג ץ 4128/02 אדם טבע ודין נ' ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם). 57. סעיפים 6 ה ו- 76 ג( 4 ) לחוק התכנון והבנייה. גם הבדיקה התכנונית מיועדת להיערך על ידי יועץ תכנוני חיצוני ולא על ידי מינהל התכנון. ראו סעיף 76 ג( 3 )(א) לחוק התכנון והבנייה. החוק אף מאפשר לוועדה לפטור את מגיש התכנית מהגשת תסקיר השפעה על הסביבה או לחייבו להגיש חוות דעת סביבתית שתבחן רק סוג מסוים של השפעה על הסביבה. הוראה זו מהווה סטייה מפורשת מהוראות תקנות תסקירי השפעה על הסביבה אשר מחייבות הגשת תסקיר במרבית הפרוייקטים מסוג זה (כאמור בתקנה 2 (ב)). 58. למשל, אם היועץ סביבתי יידרש לבחון תסקירים שהוכנו על ידי עמיתים מקצועיים עבור יזמים שע מם עבד בעבר (או שהוא מעוניין לעבוד עמם בעתיד). 879

16 דפנה ברק ארז ואורן פרז משפט וממשל ז תשס ה קטן כמו זה הקיים בישראל המדובר בסיכון משמעותי. התיקון לחוק גם מקנה לוועדה שהוקמה מכוחו סמכות רחבת היקף לשנות תכניות מתאר ארציות ומחוזיות שאושרו על ידי הוועדות המחוזיות והמועצה הארצית. 59 לבסוף, הוא גם פוטר את הוועדה לתשתיות לאומיות מן הצורך לקבל את אישורה של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים, גם כאשר מדובר בפרוייקט שמוקם על קרקע חקלאית. 60 למעשה, הפרוצדורה התכנונית החדשה שנוצרה עם הקמת הוועדה החדשה אינה מאפשרת דיון רציני בהשלכות הסביבתיות והחברתיות של הפרוייקטים המוקמים. החוק החדש חוטא הן לתפיסה של שיתוף הציבור שעומדת ביסוד חוק התכנון והבנייה, 61 והן לתפיסה התכנונית-מקצועית שעולה מהוראותיו השונות. ביטוי נוסף לחולשתה של המערכת התכנונית בישראל הוא הכישלון המתמשך של מינהל התכנון במשרד הפנים להביא לאישורה של תמ א 35, תכנית המתאר הארצית שנועדה לקבוע את מדיניות התכנון של מדינת ישראל לעשרים השנים הבאות. תמ א 35 המוצעת מבקשת להשתית את מדיניות התכנון על שלושה עקרונות מרכזיים חיזוק הערים ועצירת תהליך הפרבור, 62 שימור השטחים הפתוחים במרחב הכפרי ומתן עדיפות במשאבים לפיתוח הנגב והגליל. המועצה הארצית החליטה על הכנת התכנית ב- 5 בנובמבר 1996 וטיוטה ראשונית הוצגה בפני המועצה בשנת עם זאת, מאז לא עלה בידי מינהל התכנון במשרד הפנים להביא לידי אישור התכנית במועצה הארצית. נראה שעיקר ההתנגדות לתכנית באה מהשדולה החקלאית והמועצות האזוריות, בגלל חששותיהם של גורמים אלה מההשלכות השונות של התכנית על הפיתוח הנדל ני במרחב הכפרי. 63 מצב זה של היעדר עיגון סטטוטורי הולם להגנה על השטחים הפתוחים, ה נו בעייתי במיוחד על רקע לחצי הפיתוח שמאפיינים מדינה צפופה כמו מדינת ישראל סעיפים 76 ב(ב) ו- 76 ג( 2 ) לחוק התכנון והבנייה. 60. סעיף 76 ג( 11 ) לחוק התכנון והבנייה. 61. לחשיבות הנודעת לשיתוף הציבור בהקשר התכנוני, ראו עניין הייעור (לעיל, הערה 23), בעמ תופעת הפרבור היא גם אחד מיעדי ההתערבות של תכנית ישראל 2020, שהוכנה בהנהגתו של פרופ אדם מזור מהפקולטה לאדריכלות ותכנון ערים בטכניון. ראו עוד אסתר זנדברג, ישראל 2020 תוכנית אב לישראל בשנות האלפיים, חמישים לארבעים ושמונה (עדי אופיר עורך, הקיבוץ המאוחד, 1999) 497, בעמ 501. לבעייתיות של הפרבור בישראל, ראו עוד ערן רזין ואנה חזן, צעדים לבלימת הפרבור המפוזר בקרה או שינוי "כללי המשחק" (מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, 1996). 63. מזל מועלם, ניצחון לחקלאים שוב תתעכב תוכנית המתאר הארצית, הארץ ( ) א ראו דו"ח מבקר המדינה 51 ב (לעיל, הערה 49),

17 משפט וממשל ז תשס ה תכנון במקרקעי ישראל לקראת פיתוח בר קיימא ד. אתוס ארגוני של תאומים סיאמיים: מינהל מקרקעי ישראל והקרן הקיימת לישראל בשל חולשתם של גורמי התכנון הפורמליים, מחד גיסא, ובהיעדר הנחיה חקיקתית לפעילותו של מינהל מקרקעי ישראל בזירה התכנונית, מאידך גיסא, נודעת חשיבות רבה לאתוס הארגוני, אשר מכוון ומגדיר את אופי הפעילות ואת סדרי העדיפויות של המינהל. המונח אתוס ארגוני מתייחס לאופן שבו אידיאה מסוימת קונה אחיזה בפרקטיקות ובמסורת של הארגון. הוא כולל את המאפיינים התרבותיים והאתניים של הקהילה האנושית הפועלת בגדרו של הארגון הרלבנטי, הפרקטיקות הבלתי פורמליות שהתפתחו במסגרתו, מנגנוני קבלת ההחלטות, ערוצי זרימת המידע, וגם המאפיינים הטופוגרפיים והארכיטקטוניים של הארגון. פיליפ סלזניק Selznick),(Philip אחד הסוציולוגים החשובים של תורת הארגון, השתמש במונח institutionalism thick כדי לתאר את דרך התפתחותו של אתוס ארגוני 881 Thick institutionalization takes place in many different ways. Familiar examples are: by sanctifying or otherwise hardening rules and procedures; by establishing strongly differentiated organizational units, which then develop vested interests and become centers of power; by creating administrative rituals, symbols, and ideologies; by intensifying purposiveness, that is, commitment to unifying objectives; and by embedding the organization in a social environment these and other institutionalizing forces tend to stabilize expectations, conduct, and belief. 65 ניתוח הפעילות של מינהל מקרקעי ישראל בזירה התכנונית מחייב אפוא גם בחינה של האתוס והפרקטיקות המאפיינות אותו. 66 מסגרת ההתייחסות לבחינת האתוס הארגוני של מינהל מקרקעי ישראל היא רחבה, לנוכח הקשר הגורדי הקיים בין המינהל לבין הקרן הקיימת, שפעילה בתחום הקרקעי בארץ ישראל כבר מראשית המאה העשרים. 67 עם הקמתו של מינהל מקרקעי ישראל הועברו.65 ראו Philip Selznick, The Moral Commonwealth: Social Theory and the Promise of.community (Berkeley, 1992), הניתוח והמסקנות שיפורטו להלן מסתמכים על קריאה של מגוון רחב של מקורות שעסקו בפעילותם של מינהל מקרקעי ישראל ושל הקרן הקיימת לישראל גם יחד. תשומת לב מיוחדת ניתנה לפרסומים של כותבים שכיהנו במשרות מפתח במינהל ובקק ל. 67. להיסטוריה של פעילות קק ל ראו, למשל, יפעת הולצמן גזית, שימוש במשפט כסמל סטטוס חוק קרן קיימת לישראל, תשי ד- 1953, ומאבק הקק ל לביסוס מעמדה במדינה, עיוני משפט כו (תשס ג) 601.

18 דפנה ברק ארז ואורן פרז משפט וממשל ז תשס ה 882 לניהולו גם קרקעות הקרן הקיימת, על פי חוזה שנחתם בין המדינה לבין הקרן הקיימת לישראל, וזכה לשם החגיגי אמנה. 68 על כן סעיף 1 לחוק יסוד מקרקעי ישראל מגדיר את המושג מקרקעי ישראל ככולל את המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת, וסעיף 2 לחוק מינהל מקרקעי ישראל מטיל על המינהל את ניהולם של מקרקעין אלה. בפועל, המקרקעין שבבעלות קק ל מהווים 13% משטחי מדינת ישראל בגבולות המדיניות הקרקעית שלפיה יפעל המינהל אמורה להיקבע על ידי מועצת מקרקעי ישראל הממונה על ידי הממשלה. 70 אולם על פי התחייבותה של המדינה באמנה שנעשתה עם הקרן הקיימת, מחצית מחברי המועצה צריכים להיות מטעם הקרן הקיימת, 71 ואלה מביאים עמם את האתוס של גוף זה. מבין שני הגופים האתוס הארגוני של הקק ל הוא הברור והמגובש יותר. זהו אתוס התיישבותי ולאומי. סעיף 3 (א) לתזכיר ההתאגדות של הקק ל קובע כי יעדיו של הארגון הם לקנות, לרכוש בחכירה או בחליפין, לקבל בחכירה או באופן אחר קרקעות, יערות, זכויות חזקה ושעבודי הנאה וכל זכויות כיוצא באלו, וכן נכסי דלא ניידי מכל סוג אחר, בתחום שנקבע 72 או בכל חלק ממנו, לשם ישוב יהודים על הקרקעות והנכסים האמורים. סעיף 3 (ג) לתזכיר קובע כי קק ל תשתמש בכספיה למטרה שיש בה כדי להביא תועלת, במישרין או בעקיפין לבני דת, גזע או מוצא יהודי. יוסי כץ, החוקר החשוב ביותר של קק ל, מציין שתי אידיאות מרכזיות שעמדו ביסוד פעילותה של קק ל. 73 האידיאה הראשונה נעוצה בתפיסה יהודית דתית באשר לזיקה שבין העם היהודי לארץ ישראל. באמצעות רכישת קרקעות לקניין עולם (תוך איסור על מכירתן בעתיד ומסירתן ליחידים לשם שימוש בלבד) הגשימה קק ל את החזון היהודי שראה באדמת ארץ ישראל בניין עולם של עם ישראל. גאולת הקרקע התפרשה לאורה של מצוות היובל הקובעת והארץ לא תימכר לצמיתות כי לי הארץ. 74 בצדו של האתוס היהודי דתי, התפתח אתוס נוסף, האתוס הציוני או החלוצי. 75 לקק ל היה תפקיד מרכזי במפעל הציוני. קק ל הייתה ספק הקרקעות העיקרי של מפעל ההתיישבות הציוני; בטרמינולוגיה של הציונות המוקדמת קק ל הייתה גואל הקרקעות החשוב ביותר שפעל בארץ ישראל 68. לעיל, הערה כ מיליון דונם מתוך 20.4 מיליון דונם. ראו יוסי כץ, והארץ לא תימכר לצמיתות עקרון הקרקע הלאומית בהליך החקיקה ובחוק הישראלי, קרקע 48 (מרץ 2000) 46, בעמ סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל. 71. סעיף 4 א(א)( 1 ) לחוק מינהל מקרקעי ישראל; סעיף 9 לאמנה (לעיל, הערה 23). עם זאת, ראו גם ויתקון (לעיל, הערה 6), בעמ זה כולל, לפי מובנו בתזכיר, את כל השטח הנתון לשיפוטה של מדינת ישראל. 73. כץ (לעיל, הערה 69). 74. ויקרא כה, כג. 75. לזיקה בין שתי האידיאות ראו מאיר מתתיהו, קווי יסוד במדיניות הקרקעית של קק ל, עם ואדמתו (1988) 53.4

19 משפט וממשל ז תשס ה תכנון במקרקעי ישראל לקראת פיתוח בר קיימא המנדטורית. 76 בכך מילאה קק ל תפקיד מפתח בהגשמת רעיון ה בית הלאומי, ובמימוש היעד של הפרחת השממה, שעמדו בחזית השיח הציוני במהלך המחצית הראשונה של המאה העשרים. 77 שתי האידיאות הללו האידיאה הציונית והאידיאה היהודית דתית תופסות תפקיד חשוב גם בקק ל של היום. מסקנה זו מתבקשת מעיון בדבריהם של נושאי משרה בכירים בקק ל, ובמיוחד בביקורת שהשמיעו על הפסיקה בבג ץ קעדאן 78 ובקריאה מצדם למחשבה מחודשת בכל הנוגע לאיחוד עם המינהל, שאינו מאפשר קידומה של מדיניות ציונית של התיישבות ליהודים בלבד. 79 ההוויה של מדינת ישראל המודרנית חייבה, כמובן, את קק ל למצוא אפיקים אחרים להגשמת יעדיה ההיסטוריים. כך תוארו הדברים במאמר שפורסם בביטאונה של קק ל עם ואדמתו בשנת כך למשל, כתב דוד בן גוריון בדברים שנשא בכינוס קול האדמה 1950 כשעוד כל הארץ היתה תחת שלטון זר ובעלות נכריה עשתה הקרן הקיימת גדולות ברכישת קרקע להתישבות ולעבודה יהודית, ואם כי קדמו לה רבים הגדילה לעשות מכולם. עשו יחידים, עשה רבות הנדיב הידוע, עשו לא מעט חברות פרטיות, ואין לקפח שכרם אולם לא היינו מגיעים לפני הקמת המדינה ברכוש הקרקעי הגדול ובהתישבות העובדת והחלוצית, אלמלא פעלה הרב של הקרן הקיימת בהדרכתו וביזמתו של מנחם אוסישקין. ראו עם ואדמתו 51 (תשמ ו) 3, בעמ 4. יצוין, עם זאת, כי בן גוריון סבר שעם הקמתה של מדינת ישראל, אשר כישות סוברנית נהנית משליטה מלאה על המשאבים המצויים בגבולותיה, לא היה יותר מקום לקיומה של קק ל (כמו גם לשאר המוסדות הציונים). לדיון מקיף יותר בעמדתו של בן גוריון בהקשר זה ראו כץ (לעיל, הערה 69), בעמ ראו דוד בן גוריון, גאולת אדמה במדינת ישראל, עם ואדמתו 51 (תשמ ו) 3; אברהם הללי, שמונים שנות גאולת רקע על ידי קרן קיימת לישראל, עם ואדמתו 52 (תשמ ז) 3; אבנר דה שליט, מהפוליטי לאובייקטיבי הדיאלקטיקה של הציונות והסביבה, מקום למחשבה (ג רמי בינשטיין עורך, תל אביב מרכז השל, 2001) 369. במבוא לאמנה (לעיל, הערה 23) נאמר בעניין זה כי למן היווסדה לפני יובל שנים ומעלה, פעלה הקרן הקיימת לישראל ברכישת מקרקעים בארץ ישראל והעברתם לבעלות העם, בהכשרת מקרקעים וייעורם, בהחכרת מקרקעים להתיישבות ולשיכון ובהנהלת משק מקרקעיה העיקרון היסודי של הקרן הקיימת לישראל הוא כי מקרקעים לא יימכרו אלא יישארו בבעלות העם ויימסרו בחכירה בלבד. 78. בג ץ קעדאן (לעיל, הערה 30). 79. כך כותב שלמה גרבץ, יושב ראש עמית בקרן הקיימת לישראל עם קונה אחיזה באדמתו אם הוא עובד אותה במו ידיו, אם הוא קשור באדמה, אם הוא נושק לאדמה, אם הוא חי וחווה את האדמה ביום יום. מנקודת הראות הזו קק ל היא המכשיר למימוש החלום הלאומי של העם היהודי, התקווה הלאומית, האמצעי להשגת ריבונות יהודית על אדמת ארץ ישראל הכלי הנכון, האמיתי, הרציני שבאמצעותו אפשר ליישם את עיקרון ריבונות והבעלות של העם היהודי על אדמתו היא קרן קיימת. וכדי להגיע אל המטרה החשובה הזו, הצעד הראשון הנדרש, ודווקא עכשיו, אחרי בג ץ קציר-קעדאן הוא להפריד בין אדמות המדינה לאדמות 883

20 דפנה ברק ארז ואורן פרז משפט וממשל ז תשס ה 884 התפקיד שהיה לקק ל, של גאולת קרקע, שבעבר משמעותו היה רכישת הקרקע מידי ערבים, תכנו כיום הוא גאולת הקרקע מהשממה ומהאפשרות כי הקרקע תתפס ותיושב ע י זרים קיימת תחרות לאומית גוברת והולכת על כל סלע וכל גבעה ועל שטחי דיונות בגליל ובנגב, בואדי ערה, בגוש עציון ולאורך ה קו הירוק, על זיקתם לישראל ועל עבריותם ומכאן שהשליטה העברית עליהם ע י התישבות יהודית היא הקובעת. ההתחרות היא מבחינה דמוגרפית וגאוגרפית-טריטוריאלית. בתחרות זו תפקידה של הקרן הקיימת מתבטא בפעולותיה בהכשרת קרקעות, בפריצת דרכים, ביצירת אפשרות להאחזות התישבותית כפרית ועירונית, בייעור ובפיתוח שטחי מרעה, המרחיבים את השליטה העברית על הקרקעות ומבססת אותן. 80 אכן, פעילותה של קק ל מוטה, באופן מובהק, לצד הגשמת היעד של שימור הבעלות היהודית על מקרקעי המדינה. כך למשל, יעד מרכזי (אם כי לא יחיד) בפעילות הייעור של קק ל 81 היה הבטחת הבעלות של מדינת ישראל על מקרקעי קק ל. הפרדה מלאה ומוחלטת בבעלות, בשימוש, בניהול. ראו שלמה גרבץ, קק ל האמצעי להשגת ריבונות יהודית על אדמת ארץ ישראל, קרקע 50 (נובמבר דצמבר 2000) 12. לעמדה דומה, הן בשאלת החזון, והן בשאלת ההפרדה המתחייבת בין אדמות המדינה לאדמות קק ל ראו גדעון ויתקון, דרושה פרידה נכונה בין קק ל למינהל, קרקע 50 (נובמבר דצמבר 2000) 139 (גדעון ויתקון שימש בעת כתיבת הדברים כמנהל מינהל פיתוח הקרקע בקק ל) ויחיאל לקט, הבעלות הלאומית על הקרקע ואויביה, קרקע 49 (יולי 2000) 9 (יחיאל לקט שימש בעת כתיבת הדברים כיו ר דירקטוריון קק ל). 80. זאב צור, מקומה של הקק ל בעיצוב גבולות המדינה, עם ואדמתו (1981) 44 12, בעמ לאחר קום המדינה, התמקדה פעילותה של הקק ל בתחום הכשרת הקרקע לפיתוח וייעור. אמנם סעיף 16 לאמנה (לעיל, הערה 23) צופה כי קק ל תמשיך לפעול גם באותם תחומים שבהם פעלה בעבר הקרן הקיימת לישראל תוסיף לפעול כמוסד עצמאי של ההסתדרות הציונית העולמית בקרב הציבור היהודי בארץ ובגולה ובאיסוף כסף לגאולת אדמה מן השממה ובהסברה ובחינוך ציוני-ישראלי; והממשלה תושיט לקרן הקיימת לישראל עזרה בפעולות הסברה ותעמולה בישראל ובחוץ לארץ. בפועל, המשקל של פעילויות אלה בכלל הפעילות של קק ל היה קטן. סעיפים לאמנה בין המדינה לבין הקק ל, הסדירו את פעילותה של קק ל בנושא הייעור. סעיף 10 רישא לאמנה קובע כי הכשרת מקרקעי ישראל וייעורם ירוכזו בידי הקרן הקימת לישראל שתקים לשם כך מינהל פיתוח קרקע (להלן מינהל הפיתוח).... בהמשך הסעיף נקבע כי מינהל הפיתוח [של הקק ל] יעסוק בפעולות הכשרה, פיתוח וייעור של מקרקעי ישראל בתורת סוכנם של בעליהם הרשומים.... חשוב להדגיש בהקשר

21 משפט וממשל ז תשס ה תכנון במקרקעי ישראל לקראת פיתוח בר קיימא המדינה. 82 לקק ל היה גם תפקיד חשוב במפעלי התיישבות חדשים בפרט משנות השבעים ואילך. קק ל נטלה חלק ביצירת התנאים המוקדמים להתיישבות ביהודה ושומרון, לאחר מלחמת ששת הימים (בהכשרת קרקע, פריצת דרכים, ניקוז ועוד). 83 קק ל מילאה תפקיד דומה גם בעבודת התשתית שקדמה להקמת גושי ההתיישבות היהודית בגליל. 84 שיקולים אקולוגים מילאו תפקיד מוגבל בפעילותה של קק ל, כפי שניתן ללמוד מפסק הדין שבו עתר ארגון אדם טבע ודין נגד פעולות הייעור שלה, 85 אם כי לאחרונה מנסה קק ל לשנות את תדמיתה בהקשר זה. 86 בשונה מן האתוס הציוני-התיישבותי המאפיין את קק ל, המינהל מצטייר במבט ראשון כגוף נעדר אתוס ברור. הרושם המתקבל הוא של אינרציה ביורוקרטית שלא השכילה לייחד לעצמה יעדים מפורשים למעט, אולי, שימור ההישגים הבירוקרטיים של המינהל עצמו. 87 כך ניסח את הדברים עורך הדין אבי דרכסלר, שכיהן בעת כתיבת הדברים כראש המינהל זה כי פעילותה של קק ל בתחום פיתוח הקרקע והייעור לא הוגבלה למקרקעין שבבעלותה. כך, למשל, מרבית היערות שקק ל השקיעה בפיתוחם ובהחזקתם הוקמו על קרקע שבבעלות המדינה ורשות הפיתוח. ראו ויתקון (לעיל, הערה 79), בעמ האתוס הציוני בא לידי ביטוי במטרות הנוספות של פעילות הייעור הפרחת השממה, ייעור לביטחון לאומי וייעור לשם הנצחה. בשנות החמישים והשישים, השתלב בכך גם היעד הציוני של סיוע במתן תעסוקה למתיישבים ועולים חדשים. יעדים נוספים של פעילות הייעור אינם קשורים לאתוס הציוני ועניינם ייפוי הנוף ויצירת אתרי נופש. לדיון מפורט בפעילות הייעור של קק ל, ראו נורית קליאוט, אידיאולוגיה וייעור בישראל יער מעשה אדם באמצעות הקרן הקיימת לישראל, מחקרים בגיאוגרפיה של ארץײַישראל יג (תשנ ג) צור (לעיל, הערה 80), בעמ במסגרת תכנית זו הוקמו העיר כרמיאל וגושי התיישבות כגון גוש חזון בשולי הגליל התחתון, חבל בירנית בגליל העליון, חבל תפן, וכן עשרות מצפים. ראו שם, בעמ עניין הייעור (לעיל, הערה 23). 86. לניסיון של קק ל לתפור לעצמה כסות אקולוגית, ראו, למשל, בן ציון בר לביא, שמעון יהב וחגית לוי, ציונות אקולוגית בלי מרכאות, ירוק כחול לבן 22 (אוקטובר נובמבר 1998) 44. לאחרונה, הקימה קק ל את חוג ידידי קק ל שביל הירוק, המציע טיולים ברחבי הארץ (בעיקר ביערות קק ל) ופעילויות אחרות. לביקורת חריפה על פעילות הייעור של קק ל, ראו את דבריה של האקולוגית אביבה רבינוביץ, כפי שהם מצוטטים בהרחבה בעניין הייעור (לעיל, הערה 23), בעמ 679. כן ראו אביבה רבינוביץ, זעקי ארץ אהובה, ארץ היעל א חוב.57 (1988) כאן ניתן להוסיף, כי הביורוקרטיה של המינהל זכתה לביקורת קשה. כותב בעניין זה עו ד אבי דרכסלר, בעת ששימש כמנכ ל המינהל כך חלק גדול מהבעייתיות של עבודת המינהל נעוץ במערכת נהלים והחלטות מועצת מקרקעי ישראל שיצרנו במשך השנים. כדי להבין אותם, ולהתמצא בהם, דרוש מישהו שהתמחה בנדל ן והתמחה במינהל מקרקעי ישראל, אך 885